Comisión Fiscal

EVALUACIÓN Y PROPUESTAS

PRESIDENTES: DR. FERNANDO DOMÍNGUEZ Y DR. GABRIELA RIZZUTO.

Si algo ha quedado absolutamente claro es, sin lugar a dudas, nuestro rechazo a cualquier modificación que signifique un retroceso en el proceso de cambio que afronta la justicia penal bonaerense. Desde ese punto de vista, la comisión alienta la profundización de la reforma introducida por ley 11.922 y se opone a las políticas zigzagueantes que toman a la Pcia. De Buenos Aires como ámbito experimental.

Introducción.

Es claro que el actual sistema de enjuiciamiento penal provincial es superador –tanto desde la perspectiva de las Garantías como de la eficacia-, de eso no hay duda, pero también es claro que si no va acompañado de una planificación adecuada del proceso de implementación y no se lo dota de recursos no hay sistema alguno que funcione.

Pararse frente a la reforma implica ser conscientes de que no se trata de partir de un estado A y en un tiempo muy corto llegar a un estado B -los procesos sociales (y la reforma a la justicia penal lo es) jamás se dan en esos términos-, sino más bien debemos tomar conciencia que se ha desencadenado un proceso de cambio largo y en cierta medida también traumático. Es que el problema de la Justicia es algo sobre lo que hay que trabajar permanentemente. Para eso debemos tener presente el momento de partida, no es posible iniciar un proceso de cambio sin tener una radiografía profunda de dónde estábamos, de qué problemas teníamos, en fin debemos tener presente el marco histórico y desde esa perspectiva enfocar el problema de la eficacia y de las garantías.

Si nos planteamos el problema de la Justicia la pregunta no es qué tipo de proceso queremos, sino al contrario: para qué tipo de Estado queremos proceso y cuáles son los problemas que pretendemos superar con uno u otro modelo. Necesitamos construir ideas que articulen y que sirvan de sustento a un plan global de política criminal provincial.

*Desde la perspectiva de la vigencia de las Garantías constitucionales, pensemos lo que le costó a la humanidad la idea de que antes de encarcelar a una persona hay que hacer un juicio. La idea más simple: Un juicio: que hable este, que hable aquel, que se exponga la prueba y se haga públicamente, que el juez esté presente y tome ahí una decisión sin delegarla, esto es, que la tome él personalmente.

En la situación preexistente a la reforma no podía decirse que nuestra justicia girara alrededor de la idea de juicio, pues en realidad lo hacía alrededor del expediente. Las decisiones judiciales se tomaban en la oscuridad de los despachos y prácticamente en secreto, con lo cual la transparencia que exige el Estado de Derecho no existía, tampoco el control republicano de los actos de gobierno –qué es una sentencia sino un acto de gobierno-, la inmediación era francamente una quimera.

*En cuanto a la "eficacia" del sistema anterior, de cada 100 casos que ingresaban, únicamente tres llegaban a "juicio", es decir que puede hablarse de un 97 % de ineficacia. En el sistema derogado la investigación se convirtió en una tarea pesadamente burocrática consistente en llenar papeles (el expediente) sin un sentido claro y en forma absolutamente inescrupulosa que terminó generando altísimos niveles de ineficacia y un retardo increíble en las causas que efectivamente se trataban. Ineficacia que en la práctica significa impunidad, la que a su vez se traduce en sensación de inseguridad en la gente.

*Un modelo de justicia no nace por generación espontánea o por mera casualidad ni es el producto caprichoso de algún sector mas o menos ilustrado, sino que la justicia penal es un fenómeno cultural, contingente e históricamente condicionado, que responde a una concepción del Poder. Es decir, no existe un determinado proceso penal, sino que lo existe es el proceso penal de un determinado tipo de Estado. El absolutismo monárquico dio lugar al sistema inquisitivo, el sistema mixto es el emergente de la Revolución francesa, y así. Ahora nos toca a nosotros fortalecer el sistema acusatorio de enjuiciamiento penal, al decir de Maier: "paradigma formal sintético del Estado de Derecho en la administración de justicia penal", de esa forma acompañar el proceso de construcción democrático en el que se haya inmerso nuestro país al igual que otros países de la región, con la conciencia clara de que el éxito está en poner cimientos buenos y fuertes, y no en montar rápidamente una obra en papel maché, superficial y por debajo dejar todo igual, sino ir al fondo, profundizar el cambio de modo tal que en algún tiempo más podamos decir firmemente que hemos dejado atrás una cultura que nos había obnubilado.

*Desde la garantía, la pretensión fue adaptar las instituciones procesales a las disposiciones constitucionales.

*Del lado de la eficacia, se optó por un sistema en el cual los roles estuvieran claramente definidos y la investigación se convirtiera en una actividad dinámica y ágil. El fenómeno de la criminalidad hoy día impone la necesidad de dinamismo en las investigaciones, agilidad en los procedimientos y elasticidad en los equipos de investigación que se integran en la tarea de persecución penal. Por ello se ha diseñado normativamente un Ministerio Público que funcione a partir de unidades funcionales que, eventualmente, pueden conformar grupos especiales de investigación para casos complejos. No es el nuevo Ministerio Público un órgano estático, sino que se lo ha pensado con la flexibilidad suficiente como para, incluso, llevar a uno o más fiscales fuera del edificio de los tribunales acercándolos al conflicto y donde la investigación se lleva a cabo.

Conclusión: Esta fuera de toda duda que, en líneas generales, desde el plano estrictamente normativo, el actual sistema de enjuiciamiento penal bonaerense significa un salto cualitativo de inestimable valor.

Sin embargo, cierto es también que en la aplicación práctica del programa normativo se notan una serie de desajustes y falencias que responden a problemas estructurales, y cuya superación depende en gran medida de la formulación de un plan integral de política criminal.

*El problema de la eficacia (La necesidad de una visión global).

Usualmente, en el tránsito de un modelo inquisitivo a uno acusatorio el Ministerio Público emerge como actor central del cambio, y sin dudas lo es, sólo que no en la medida en que comúnmente se pretende. Es decir, si bien el M.P. por la fuerza misma de su nuevo rol debe presentarse como el motor del cambio, no puede caerse en la trampa de ese protagonismo.

Es que naturalmente hay sectores, actividades, estamentos e instituciones que el M.P. no controla –ni podría controlar- y de las cuales también depende en gran medida la eficacia en la investigación y, consecuentemente, el éxito del proceso de reformas, es por eso que no puede cargarse sobre el M.P. todo el peso de las falencias del sistema ni puede pretenderse que sólo él de cuentas del funcionamiento del nuevo modelo.

En efecto, el M.P. que se erige en actor principal del sistema de investigación de los delitos necesita, naturalmente, de la Policía para cumplir adecuadamente su función. Ahora bien, es claro que las falencias de la Policía -que necesariamente repercuten en la eficacia de la investigación- no pueden atribuirse al M.P., ni está en su órbita la corrección de ellas. Obviamente, para que el sistema mejore los índices de eficacia es necesario una Policía de Investigación eficaz, para lo cual sería central la implementación adecuada de la Policía Judicial.

Tampoco el M.P. puede controlar a los tribunales ni imponerles su ritmo; es decir, que un juez de Garantías sea más o menos dedicado, es algo que está fuera del alcance del M.P. y, sin embargo, es claro que un juez más o menos diligente, más o menos comprometido, habrá de servir mejor o peor a la eficacia de la investigación y a la marcha del proceso de reformas en su conjunto.

Lógicamente el M.P. tampoco está en condiciones de empujar a los tribunales de juicio para que sean más expeditivos a la hora del trámite de los casos. De más está decir que tampoco es tarea del M.P. impulsar a las asesorías periciales a que asuman un compromiso constante con su función; del mismo modo que tampoco puede el M.P. operar sobre la SCJBA para que se provean los recursos necesarios, ni siquiera puede hacerlo con los organismos burocráticos que dependen del alto tribunal (vgr. La dirección de arquitectura).

En síntesis, existen un variado número de organismos y dependencias que participan de la tarea de investigación, cuyo mejor o peor funcionamiento repercute en la eficacia que se logra en aquella actividad, y cuyo menor o mayor compromiso también redundará en el afianzamiento o no del proceso de reformas.

En virtud de ello es que resulta imprescindible incluir como variables en el análisis las relaciones interinstitucionales.

Profundizar la reforma implica avanzar en el cumplimiento de los objetivos declarados. Para ello es necesario, primero, generar una profunda Autocrítica y luego señalar los cursos de acción para superar los problemas.

1-Inadecuada implementación.

-Escasez de recursos (humanos y materiales).

-ausencia de planes de capacitación.

-Claramente se advierte la ausencia absoluta de un plan de implementación. Se notan sí acciones aisladas de distintos sectores, y el nivel de improvisación de los organismos superiores resulta alarmante.

2-Amesetamiento del proceso de reformas.

De a poco se está produciendo una suerte de abandono del impulso inicial que permite el Retorno a viejas rutinas.

Es que el cambio normativo no implica, de suyo, el abandono de las viejas prácticas. Suele ocurrir que en un momento determinado se ingresa en una suerte de meseta en la que la inercia permite que los sectores que se oponen al cambio retomen posiciones.

En general, se han detectado, entre otros, los siguientes problemas.

PROPUESTAS:

-La adecuada implementación.

La gran mayoría de los problemas son perfectamente superables, sin que para ello sea preciso la modificación de la ley procesal. En puridad, son muy pocos los ajustes normativos que habría que realizar.

Lo central a considerar es que semejante proceso de cambio debió ir acompañado de un fuerte trabajo de implementación que fuera operando sobre los problemas que se fuesen detectando.

Seguramente hubiese sido prudente crear a nivel provincial una comisión de implementación y comisiones de seguimiento departamentales, involucrando en ellas a todos los sectores que tienen que ver con la administración de justicia.

Temas centrales sobre los que debió trabajarse, entre otros, son los siguientes:

-capacitación de operadores.

-seguimiento y detección de los problemas de implementación que fueran surgiendo.

-instalación y optimización de sistemas de gestión administrativa y organización del trabajo.

-necesidades edilicias y recursos materiales.

-modelos orgánicos.

-inserción social del cambio.

-relaciones interinstitucionales.

-Espacios de reflexión y debate.

-Análisis estadístico y Monitoreo constante de funcionamiento real del sistema. Necesidad de nuevos órganos.

-necesidad de regionalización.

-Análisis y evaluación de la necesidad de promover reformas normativas.

-Necesidad de formulación de políticas de persecución penal uniformes (una visión global del problema, sin perjuicio de las problemáticas locales).

Si Las acciones de los fiscales quedan libradas al criterio de interpretación individual de cada uno, se corre el riesgo de que las características de unidad y coherencia que deben prevalecer en sus acciones se vean afectadas. Lo correcto es que haya toda una política general de persecución penal definida por la cabeza del Ministerio Público que es el órgano que cuenta con la estructura necesaria de planificación para fijar de forma ponderada, en base a criterios de racionalidad, optimización de recursos, prioridades, etc. las políticas de persecución penal. Es decir, una adecuada planificación sobre formas de operar, posiciones a asumir, estrategias y prioridades durante el curso de una investigación. Líneas generales de actuación frente a determinado tipo de criminalidad y particulares frente a los casos concretos que se presentan a diario.

No podemos seguir afrontando problemas actuales con instrumentos del siglo pasado, por eso estamos convencidos que el nuevo sistema de investigación nos da herramientas útiles para alcanzar en algún tiempo más niveles de eficacia aceptables. En última instancia, lo central de la reforma no es sino la modificación del sistema de investigación de los delitos, tanto que el cambio es fundamentalmente la reforma del sistema de investigación.

Pero claro, para que puedan alcanzarse los objetivos enunciados en la norma es preciso contar con recursos humanos y materiales suficientes.

Por lo demás, se advierte sí que está faltando el diseño de políticas de persecución penal a nivel provincial.

Policía Judicial.

Ya la ley de ministerio Público creó la Policía Judicial y sentó los principios fundamentales de su actuación, poniendo en manos de la procuración general su dirección funcional y la reglamentación de su actuación.

Evidentemente, el nuevo modelo de investigación penal, para su eficacia práctica, requiere que sus operadores actúen de forma coordinada, por lo cual la relación Ministerio Público-Policia de Judicial debe ser estrecha y constante, objetivos que no pueden lograrse sin una clara dependencia, cuanto menos orgánico-funcional, del M.P. Así, el fiscal marcará las líneas que deban seguirse y el investigador aportará su trabajo en el terreno.

La imposibilidad de que la policía de seguridad no especializada realice adecuadamente las complejas tareas que comprende la actividad de investigación penal, impone la necesidad de contar con un cuerpo especialmente entrenado que actúe a órdenes del fiscal; claro que ese cuerpo debe contar también con profesionales en cada una de las especialidades necesarias para levantar y analizar los rastros que dejó el delito, lo que marca lo imprescindible que resulta el traspaso de policía científica a la órbita de la procuración formando parte de la policía judicial. De esa forma se logrará una labor coordinada de todos los sujetos que intervienen en la investigación.

La Constitución provincial atribuyó a la legislatura la obligación de legislar al respecto y desde un tiempo a esta parte ha habido gran cantidad de proyectos en ese sentido, con pequeñas diferencias pero que demuestran básicamente dos cosas: en primer lugar la firme voluntad política de su implementación, y en segundo lugar la clara idea de que la dependencia, cuanto menos orgánico-funcional, debe ser del Poder Judicial.

Es claro que el carácter sustancial de la policía judicial es de naturaleza judicial por estar orientada a la realización del derecho penal y amparar los principios fundamentales del ordenamiento jurídico.

*La habitual inserción orgánica de la policía judicial dentro de la estructura de los cuerpos policiales, y éstos a su vez en el ámbito del poder ejecutivo, hace que quede subordinada de facto a las necesidades que desde el poder político se muestran como prioritarios, esto es, la seguridad y el control social. Todo ello provoca que cualquier actividad policial venga presidida por esta relación, sujeta a los mandatos y órdenes que les dirijan sus superiores jerárquicos, incluso cuando su intervención tiene vocación de auxilio a un poder independiente como es el judicial. El ejecutivo se convierte de este modo en el controlador máximo, y no sólo en un sentido amplio referido a la organización de los cuerpos, la modificación de sus estructuras, o la delimitación de su ámbito funcional conforme a los criterios de política criminal predeterminados, sino que también lo hace de manera individualizada con relación al régimen disciplinario, permisos, traslados, ascenso, etc. Esta situación presupone una relación de dependencia casi absoluta de la que el funcionario concreto no puede desvincularse y que trasciende el aspecto orgánico para afectar el conjunto de las funciones que desarrolla, de manera significativa en el ejercicio de auxilio a la actividad judicial, lo que obviamente va en detrimento de la actividad de investigación del Ministerio Público.

Esta relación de subordinación de carácter instrumental al ejecutivo , permite considerar que los funcionarios policiales disponen, en palabras de Carnelutti: "de terribles poderes" llegando a convertirse "en árbitros del juicio oral" pudiendo hipotecar la investigación judicial y en su caso la sanción penal.

Una policía judicial real es garantía de la independencia judicial y de la realización de la justicia.

En virtud de ello es indispensable la dependencia orgánico-funcional del M.P., la exclusividad, formación / especialización, secreto profesional o reserva, régimen disciplinario y colaboración / coordinación,

*Sujeción a los principios que rigen la actividad del Ministerio Público. Por lo demás, la función primordial de la policía judicial de investigar los delitos de acción pública, impedir las consecuencias ulteriores del ilícito, identificar y aprehender preventivamente a los presuntos culpables, así como la detección técnica de la prueba, corresponde a una labor claramente de naturaleza judicial, por lo que debe estar sujeta (su actividad) a los principios que rigen la actuación de los órganos judiciales (el Ministerio Público, en la especie), a saber: independencia, objetividad, respeto a los derechos y garantías de las personas, etc. No en vano afirma Gómez Colomer, recogiendo una cita jurisprudencial del Tribunal Supremo Federal alemán (BGH), que "no es principio de la ley procesal el que se tenga que investigar la verdad a cualquier precio". En todo caso la verdad que acredite la policía la valorará ab initio el Ministerio Público y determinará conforme a ella, si desestima las diligencias o si, en mérito a los elementos de convicción allegados, o con los que logre reunir adicionalmente, promueve la acusación o gestiona el sobreseimiento.

*Ambito de actuación: Provincial, pero departamentalmente la organiza y dirige el fiscal general, sin perjuicio de la necesaria coordinación interdepartamental.

Subyace en la actuación de la policía judicial un interés público fundamental.

CONCLUSIONES DE LA JORNADA.

Decíamos al principio que de lo que se trata es de encontrar los mecanismos para profundizar el cambio.

En ese sentido, como temas puntuales se han acordado los siguientes:

1. DISEÑO DE POLÍTICAS DE PERSECUCIÓN PENAL:

1. Recomendar que a nivel legislativo se promueva la instalación de criterios de oportunidad de modo tal que se permita una selección racional de los casos.
2. Recomendar a la Procuración General la unificación de prácticas a nivel provincial.
3. El diseño de políticas de persecución penal debe quedar en manos de la Procuración General, sin perjuicio de las orientaciones que puedan hacerse a nivel departamental atendiendo a la problemática particular.

2. ADECUADA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA:

Se ha puntualizado especialmente acerca de los siguientes temas respecto a los cuales se formulan las recomendaciones que a continuación se detallan:

1. Reasignación de los recursos humanos y materiales que actualmente estan dedicados a la Transición, habida cuenta su inminente culminación.
2. Necesidad de implementación de la totalidad de los órganos originariamente previstos, como así también inyección de recursos humanos a partir de un análisis estadístico y un monitoreo del funcionamiento real del sistema que precise las necesidades.
3. Acentuar la descentralización de las decisiones administrativas y presupuestarias.
4. Generar espacios de reflexión y debate entre los actores del sistema de justicia penal, como forma de promover la capacitación constante e ir pulsando las necesidades que se presentan a diario.

3. POLICIA JUDICIAL:

En base a lo expuesto en la introducción se señalan las siguientes recomendaciones:

1. Urgente necesidad de su implementación
2. Dependencia orgánico funcional de la Procuración General, atendiendo a la necesidad de judicializar la investigación criminal.
3. Deberá integrarse con las áreas de investigación y policía científica.
4. Para ello se propone la transferencia de recursos del poder ejecutivo al poder judicial.

4. LA DESFORMALIZACION DE LA INVESTIGACIÓN:

Se ha logrado acuerdo con relación al siguiente punto:

1. Teóricamente es acertado oralizar el procedimiento para la adopción de medidas tales como la prisión preventiva, sin perjuicio que se marca una imposibilidad práctica en la actualidad debido a la carencia de recursos. No obstante ello, podría funcionar con acuerdo de partes o en casos que no revistan mayores complicaciones.

5. CUESTIONES NORMATIVAS:

Se ha considerado que, desde el punto de vista normativo la profundización del cambio podría comenzar por los siguientes puntos:

1. Limitar los recursos en la etapa de la Investigación Penal Preparatoria, con la idea que todas las cuestiones puedan plantearse en un solo y único acto. Ello dejando a salvo los casos en los que se cuestione la privación de libertad que sufre el imputado.
2. Limitar los planteos de nulidad en la Investigación Penal Preparatoria, a partir de formulas de preclusión, excepto en el caso de las nulidades absolutas.
3. Suprimir el emplazamiento previo en el caso de la concesión del recurso.
4. En punto a los actos irreproducibles y definitivos, eliminar la autorización del juez de garantías, ya que cumple únicamente propósitos litúrgicos, debiéndose notificar a la defensa técnica.